FINANCIAMIENTO DE LA CAPACITACIÓN EN EL MUNDO ÁRABE Y OTRAS REGIONES EN DESARROLLO
Un gobierno, si es un administrador público honesto y competente, considerará la provisión de capacitación como una manera de desarrollar a los desocupados y los trabajadores poco cualificados…
Dr. Stephen Murray Kiernan*
La cuestión de cómo se financia la formación (profesional en general o más específicamente técnica o vocacional) ha sido objeto de una gran discusión, basada en la clara constatación de que la cantidad de fondos disponibles para la formación afectará en primer lugar a su oferta, su calidad y rigurosidad, y su sostenibilidad.
En ciertos casos, la formación tiene la merecida reputación de ser cara. Se estima que podría ser hasta 14 veces más costoso que la educación secundaria general en países en desarrollo, aunque normalmente es mucho menor que esto. Una serie de ecuaciones financieras se han presentado para justificar la cantidad de dinero invertido. Los numerosos actores involucrados -el gobierno, las ONG, las empresas, las comunidades, incluso los propios aprendices potenciales- tienen que ser persuadidos de la inversión práctica que representa el desarrollo de habilidades. Si no es así, no habrá suficiente apoyo en forma de financiación directa o mecanismos de apoyo financiero (entre otros, el impuesto sobre nóminas). Por ejemplo, el concepto de retorno de la inversión, aunque puede ser bastante difícil de cuantificar adecuadamente bajo muchas condiciones, es un fuerte argumento para el desembolso que se requerirá desde el principio.
Un gobierno, si es un administrador público honesto y competente, considerará la provisión de capacitación como una manera de desarrollar a los desocupados y los trabajadores poco cualificados, de mejorar la productividad, la reputación nacional para la manufactura y los servicios, el orden cívico, la oferta “postobligatoria” (junto con la secundaria y la terciaria), la atracción de inversiones extranjeras, y el aumento del empleo y el nivel de vida. No se trata exclusivamente de cuestiones financieras. Es un tipo costoso de educación, pero el gobierno puede verlo como una provisión educativa apropiada en áreas de nivel académico generalmente bajo y alto-bajo incluso donde ya se ha establecido poca cultura de trabajo vocacional y técnico. Se puede argumentar que, en tiempos de reestructuración económica, la educación profesional puede ser un instrumento rentable para mantener a las personas temporalmente fuera del mercado de trabajo, pero de tal manera que puedan regresar con competencias más relevantes.
Se ha dicho mucho recientemente que la intervención del gobierno debería reducirse en la provisión real (debido a los servicios históricamente pobres y el desperdicio) y ampliada en áreas tales como la gestión de la financiación y la provisión de esas tareas que los individuos y las empresas no tienen ni el dinero, la masa crítica, el talento, el deseo y sobre todo la capacidad (marcos de competencias, establecimiento de asociaciones de apoyo mutuo, etc.).Un gobierno puede fomentar la formación de la provisión de formación necesaria (cuidadosamente localizada) y la eliminación de la provisión incompetente o engañosa de varias maneras: a través de la legislación (tanto las nuevas reglas como la reelaboración de las más restrictivas, como las que afectan el aprendizaje) Y algún tipo de organismo de aseguramiento de la calidad con su propia inspección (por ejemplo, la evaluación de los formadores), así como mediante la transferencia de fondos sólo a los institutos que cumplan con las políticas establecidas. La situación es agitada por los peligros relacionados con el favoritismo, los administradores incapaces, la mala toma de decisiones basada en datos débiles o manipulados, los ingresos no gravados (como en el caso de la ausencia de un mecanismo de “mutualización”) y el obstinado problema de la financiación basada en Las prioridades impulsadas por la oferta (fáciles de hacer, pero a menudo casi sin valor) en lugar de las basadas en la demanda, etc.
Parecería que, en términos ideales, de la misma manera que los alumnos y los instructores están formando dentro de una estructura basada en competencias, los proveedores de formación de buena fe y las agencias de formación en empresas recibirían alguna ayuda financiera basada en su rendimiento esperado o un rendimiento adecuado y continuo (financiación que puede interrumpirse si la realidad no satisface las expectativas). Esto sería parte de la fórmula compuesta de financiamiento – basado en insumos, productos y resultados – que los gobiernos podrían emplear para establecer criterios presupuestarios. La pregunta aquí es: si un sistema construido sobre personas adecuadamente capacitadas, métodos de evaluación y la cooperación de las partes interesadas pueden ser reunidos.
| Asignación directa e indirecta de fondos por parte del Estado
► A. Asignación directa de fondos por parte del Estado 1. Prácticas Presupuestarias Tradicionales Financiamiento para instituciones de capacitación patrocinadas por el estado basadas principalmente en la historia de gastos y aumento anual incremental. 2. Financiamiento basado en la venta Basado en fórmulas o normas, tales como el número de alumnos matriculados multiplicado por un determinado coste unitario. Las deficiencias son la falta de un mecanismo de garantía de la calidad y una conexión limitada de la capacitación con las necesidades de empleo. 3. Financiación basada en los resultados Basado en el desempeño en el cumplimiento de objetivos de capacitación predeterminados (por ejemplo, número de programas completados y tasas de aprobación). Las debilidades aquí son la necesidad crucial de los criterios de desempeño y su evaluación, y la frecuente falta de relevancia. 4. Financiamiento compuesto de la fórmula basada en una mezcla de lo anterior. ► B. Asignación indirecta de fondos por parte del Estado Vales de formación (todavía raramente utilizados, un fracaso en Ghana debido a la ausencia de elección, complejidad innecesaria y marketing limitado, motivación entre los MCs en Kenia), etc. |
Los gobiernos han establecido una serie de experimentos en la obtención y desembolso de fondos. Pueden reunir a las partes interesadas pertinentes para crear un fondo de formación “protegido” con contribuciones de recursos gubernamentales, impuestos y donaciones para constituir una fuente de ayuda financiera en consonancia con las necesidades específicas del Estado, de su población y de las empresas. El Fondo Nacional de Capacidades de Sudáfrica es un buen ejemplo de ello. También pueden reembolsar o eximir a las empresas de los pagos de impuestos si se comprometen a la formación.
No es raro que varios ministerios participen en la provisión de capacitación, pero se obtendría mayor eficiencia delegando la responsabilidad en un departamento individual (por ejemplo, dentro del ministerio de trabajo) y planificando la recaudación de impuestos para que sea lo más simple y justo posible. Una única tasa nacional de imposición en funcionamiento más que un menú complicado de sectores específicos. La localización de los fondos en su propia cuenta, independiente de otros fondos con sus propias prioridades, también sería sabio.
Las empresas afectadas tendrán que estar convencidas de que una tasa es un “impuesto sobre beneficios” y no una demanda financiera adicional que puede influir en los niveles salariales y en la contratación; si no se ganan, la recolección será muy difícil y también curiosamente la participación por las empresas en el posterior desembolso de la generosidad. Las partes interesadas no gubernamentales (sindicatos, asociaciones sectoriales, etc.) pueden aportar una contribución útil a la gestión de los fondos; esto se ha logrado con éxito en el caso del FDFP de Côte d’Ivoire.
Los pagos de los impuestos se realizan a través de la auto-recolección o recolección por agencias (por ejemplo, la Junta Nacional de Pensiones ha sido un coleccionista muy exitoso en Mauricio). Se puede ahorrar manejando el fondo como un medio para fomentar la iniciativa privada en lugar de principalmente como una forma de mantener un sistema de despilfarro que ha asegurado poca cooperación de las partes interesadas (esto se ha hecho en Chile y se está implementando en Sudáfrica).
Dos ejemplos interesantes indican los diferentes énfasis en países similares. Durante los últimos 15-20 años y antes de sus problemas sociales recientes, las fuentes de ingresos para la capacitación técnica y vocacional en Egipto fueron la asignación directa del presupuesto (92,7%), la recuperación de los costes (3,7%) y la tasa de formación (3,7%), lo que indica que los mecanismos de financiación son muy subdesarrollados. Por el contrario, en Túnez la proporción se distribuyó mejor: asignación presupuestaria directa (66%), recuperación de costes (3,8%) y tasa de formación (30,2%). Sin embargo, nuevamente hubo poco éxito en financiar actividades mediante algún tipo de recuperación de costos.
En Asia, algunos de los sistemas de financiación más influyentes han sido la exención del impuesto sobre la formación de Corea y el sistema de donaciones de Singapur – América Latina ha liderado el camino en este último método de financiación. El buen funcionamiento del sistema de cotización exige la existencia de un régimen fiscal empresarial bien desarrollado.
En Camerún, el Fondo Nacional de Empleo (FNE) se estableció en 1990 para organizar, financiar y supervisar los programas de desarrollo de competencias y creación de empleo, especialmente para dos grupos de beneficiarios: los trabajadores preempleados y los trabajadores desempleados de los sectores público y privado. Su financiamiento proviene de donaciones y una contribución del 1% de las nóminas de la empresa – además, los estudiantes pagan el 20% de los costos de capacitación. La palabra “contribución” se elige cuidadosamente aquí: como en muchos países, la “tasa” que se exige en este caso pasa a la cuenta de las administraciones públicas, más que a un fondo especial de formación, lo que significa que los fondos recaudados de esta manera no necesariamente tienen Ser reinvertidos en la formación (y en la realidad a menudo no lo hacen) – por lo que es efectivamente un impuesto. Apoya la formación de los solicitantes de empleo registrados por el FNE, realizada por una de las instituciones que también están inscritas en ella (la mayoría de ellos son pequeños talleres informales).
Experimentos similares a este fondo en los países francófonos vecinos de África Occidental son ONFP (1986, Senegal), ONAFOP (1998, Níger) y FODEFCA (2001, Benin). Como en Camerún, se caracterizan por una relación tripartita entre el gobierno, los empleadores y los trabajadores; Aspiran a capacitar tanto a los sectores formal como informal y utilizan proveedores de capacitación formales e informales para lograr esto; Para exigir una cuota de 20-25% por parte de los estudiantes; Y para fomentar la competencia basada en el rendimiento y la eficiencia para obtener financiación.
Se ha dicho que deben implementar las siguientes medidas para mejorar sus funciones: menores cuotas para los preempleados, más altas para los trabajadores que desean mejorar su rendimiento; Mejorar los mecanismos de control de calidad, por ejemplo, aclarando sus criterios de admisión; Y orientar a los aprendices en medidas tales como mover sus empresas a hábitos de producción de bajo costo / alta producción y mercados de alto valor.
Asimismo, el elemento competitivo se volvió a ver en el “Proyecto de Desarrollo de Competencias” de Egipto, que otorga fondos no a los proveedores de formación, sino a los usuarios de los servicios de formación (empresas), que luego eligen su opción preferida (con el apoyo de la Fundación Europea de Formación). Los sectores iniciales son las PYMEs que operan en la construcción, la manufactura y el turismo. En su vecino Túnez, el impuesto sobre la nómina funciona como un sistema de reembolso concedido a las empresas que ofrecen programas de formación en el servicio; En la práctica, una empresa deducirá lo que debe a través de una presentación mensual de su provisión de formación aprobada. Su cobertura es bastante amplia: paga los costos de evaluar las necesidades de capacitación, la preparación de planes de capacitación, los salarios de los involucrados y los gastos de las operaciones de desarrollo de habilidades relacionadas.
La debilidad inevitable en el caso de Túnez tiene que ver con el tamaño de la empresa: las PYMEs no tienen ningún incentivo real para entrenar ya que su “impuesto de formación profesional” es tan pequeño. Este es otro ejemplo más de la falta de motivación de las PYME para participar en la formación (de hecho, la situación en la que las PYME están pagando impuestos pero luego no utilizar los fondos acumulados es un argumento para su exención de este sistema). Sin embargo, a través del mecanismo de “mutualización”, un grupo de pequeñas contribuciones no gastadas puede ser utilizado por grupos de empresas que desean establecer formación en una agrupación subsectorial.
Otros países todavía están presionando por un mayor apoyo gubernamental. En Ghana, recientemente se solicitó una Ley de apego industrial mediante la cual se establecería un fondo para financiar el elemento de experiencia laboral del Diploma Nacional Superior. Es interesante observar que las contribuciones privadas subvencionan la capacitación para el sector público en algunos países (por ejemplo, Tanzania) ya que éstos no pagan gravámenes; Mientras que en Sudáfrica, los ministerios invierten el 1% de los costos de personal en el desarrollo de habilidades.
Hay varios otros efectos importantes de la intervención gubernamental en este campo de la distribución de costos. Hay ciertas razones muy importantes por las que el gobierno debe seguir siendo el principal motivador y facilitador de la provisión de la capacitación aplicada:
- Orientar la oferta de formación para que se aborden las competencias necesarias (que pueden no ser tan fácilmente identificables o lo suficientemente rentables como para estimular una respuesta del mercado);
- Cuidando de los sectores más pobres (por ejemplo, proporcionando conocimientos especializados, capitales y legislación favorable a la formación para el sector no estructurado en general);
iii. Arbitraje entre ministerios competidores, proveedores o empresas; Crear una estructura flexible y práctica de cualificaciones y mecanismos de competencia, etc.
Como contrapartida de esto, la dependencia de los subsidios a la formación (ya sea dada por el gobierno, donantes como ONGs o empresas con presiones de RSE) naturalmente ahogará la innovación en formación y la capacidad de respuesta al mercado (como lo hizo Malí en los años noventa). Sin embargo, los mismos fondos de capacitación pueden fomentar la innovación y la rentabilidad si se desembolsan en forma competitiva utilizando criterios de desempeño. La mejor opción parece ser una diversificación de fondos relacionados con el rendimiento que abarca cuatro áreas:
(i) Aumento del fondo a través de nuevos tipos de contribución (por ejemplo, tributación sectorial),
(ii) Participación en los gastos (por ejemplo, tasas),
(iii) Generación de ingresos (por ejemplo, rentas), y
(iv) El estímulo de nuevos proveedores con sus propias fuentes de ingresos (por ejemplo, las compañías podrían ser apoyadas por donaciones de contrapartida).
Un experimento interesante es el sistema de cupones de formación, que permite a las personas elegir su propia formación en los sectores formal e informal. Obviamente, funcionará mejor donde la elección es amplia y la gente puede hacer una selección informada basada en ofertas bien publicitadas. Es un buen ejemplo de financiación centrada en los estudiantes, en la que, como en Kenia, los beneficiarios podrían tener que pagar un porcentaje del valor nominal (10% del primer comprobante, 50% posteriormente) o incluso el valor total si desean continuar Formación y no esperar a que se emitan nuevos comprobantes.
El bono requiere como mínimo una masa crítica de opciones y clientes bien informados para tener la oportunidad de funcionar bien. Una variación innovadora de esto podría ser un sistema de vales en la empresa, financiado por la empresa: un estimulante de recursos humanos posiblemente parte de los salarios o bonos relacionados con el desempeño. De la misma manera, daría al empleado poder de compra y, por lo tanto, la formación se basa en la demanda; Pero uno cuestiona si será pertinente si los empleados son capaces de tomar las decisiones equivocadas, no hay una gran gama de ofertas de formación, o carecen de tiempo y motivación (como fue el caso de la falta de uso de cupones en la Pequeña Empresa Formación en Mauricio). Sin embargo, se podría argumentar, ¿por qué no sólo dar dinero en efectivo? En este caso, los vales son una moneda de entrenamiento, sólo aceptable para la compra de formación, mientras que el dinero es de curso legal: con este último cualquier cosa se puede comprar, con el primero, sólo la formación (que puede llegar a los estándares de la empresa a través de “vetting” o evaluación rigorosa).
La fijación de las tasas de matrícula por parte de los proveedores de formación (públicos y privados sin ánimo de lucro y con ánimo de lucro) está relacionada con los costes de formación y la demanda de los alumnos, junto con las limitaciones políticas y otras cuestiones de equidad. Las autoridades tal vez deseen fijar un límite máximo a los honorarios cobrados, pero esto disminuirá el interés de muchos empresarios o MC en la creación de su propio centro de formación. Los participantes tal vez deseen pagar cuotas en cuotas o en especie, por ejemplo, pero alternativas como préstamos son difíciles de adquirir y administrar si la capacidad del sistema bancario es limitada o no hay garantía disponible. La política de un instituto de fijar su propio techo de gastos puede ser un instrumento útil en la autodisciplina financiera (el Proyecto de Desarrollo de Competencias Orientadas al Empleo en Papua Nueva Guinea lo hace, administrando sus fondos del Banco Asiático de Desarrollo). Por razones afines, los institutos públicos de formación profesional pueden no querer divulgar sus ingresos totales, especialmente en tiempos de relativa abundancia, por temor a una reducción de los fondos estatales.
La situación competitiva entre los proveedores puede, por supuesto, ser inclinada en favor de uno sobre otro. Estos proveedores no gubernamentales con fines lucrativos ya tendrán que competir con los proveedores públicos que reciben una subvención estatal, pero su ventaja radica en que a menudo tienen pocas o ninguna cláusulas efectivas relacionadas con el currículo, el equipo, la capacidad del capacitador y el acceso obligatorio a los grupos desfavorecidos.
La subvención de los proveedores privados (y de las empresas, especialmente las PYME) merece la pena en términos de ampliación de los lugares y el contenido de la provisión pertinente, la equidad (las ONG pueden ser cruciales aquí) y el posible impacto en sus competidores de la provisión privada de calidad. Los cursos técnicos que requieren muchas personas que trabajan o desean trabajar en el sector de la industria extractiva, por ejemplo, pueden no estar disponibles simplemente porque los proveedores privados se asustan de las ofertas de capacitación de alto costo y baja demanda. Si las empresas no intervienen, sólo el gobierno puede y sus politécnicos se han encontrado a menudo falta. Los propios proveedores pueden aumentar los ingresos que logren adquirir mediante fondos estatales, donaciones y honorarios mediante el alquiler de instalaciones (como el Centro Empresarial de Barmer, India) o través de la venta de servicios y productos: el APME de Camerún ganaba el equivalente al 62% De los costos de su capacitación técnica a través de estas múltiples fuentes.
Las PYMEs a menudo no se molestan en aprovechar los descuentos de impuestos, etc., ya que las cantidades son pequeñas y el papeleo es desalentador, y esto puede causar cierta molestia. La mayor parte de la financiación concedida a las instituciones y empresas por el gobierno está dirigida al desarrollo de competencias previas al empleo, que podría no satisfacer una gran demanda real entre los empleados actuales. Normalmente hay menos ayuda financiera para la formación de los empleados, lo que naturalmente es un desincentivo.
Los donantes son, por supuesto, otra fuente muy importante de financiación para el nuevo impulso en la provisión de EFTP. Los institutos como el Banco Mundial han invertido cada vez más en la educación primaria y “ajuste sectorial” al costo de la capacitación técnica y vocacional desde los años setenta, pero la mayoría ha comenzado a apreciar los beneficios de la provisión de este tipo de formación, y han echado raíces en el campo de la educación obligatoria. Dentro de los fondos asignados por el Banco Mundial para proyectos de EFTP, la mejora de las competencias de los trabajadores aumentó su participación del 15% al 35% en los años noventa, reflejando una preocupación por la productividad y los ingresos de los miembros de la fuerza de trabajo. También ha tendido recientemente a apoyar una mezcla de clientes en lugar de la responsabilidad anterior en los proveedores de la escuela. Tanto el Banco Asiático de Desarrollo como su equivalente en África han presionado para obtener más provisiones y han proporcionado dinero en efectivo para respaldar esto.
Ha sido la queja de muchos que los donantes han estropeado proyectos con financiación excesiva sólo para apagar el grifo para dejar los proyectos prematuramente muertos y desilusionados locales. Ciertamente no engendra un hábito de autosuficiencia, especialmente si algo así como las prácticas de entrenamiento modernas y formales involucran un estado de ánimo y una disciplina organizativa que son ajenas a las comunidades. El hecho de que los donantes a menudo no coordinen su apoyo a los esfuerzos en general significa que el impacto en actividades como la capacitación podría ser menor de lo que podría ser debido al aislamiento del proyecto. Su imposición de “mejores prácticas” vinculadas a la concesión de fondos es también otro punto de discordia (una “condicionalidad” es la reducción de la omnipresente intervención gubernamental).
La experiencia del Banco Mundial con proyectos de capacitación tanto técnica como vocacional, por ejemplo, ha sido que la causa principal de su limitado impacto es la falta de cooperación oportuna y competente de los ministerios, el sector privado y las propias instituciones. Sin embargo, las condiciones que se integran en la elegibilidad general de financiamiento han tenido fuertes consecuencias en la educación vocacional. Por ejemplo, una razón quizás menos conocida para la intervención del gobierno en la provisión de la capacitación aplicada está relacionada con la reducción impuesta por los compromisos de reducción de la pobreza impuestos por donantes/prestamistas e institutos multinacionales que redujeron enormemente el empleo garantizado por el gobierno y requirieron la reconversión de muchos antiguos servidores públicos.
*Dr. Stephen Murray Kiernan – Egresado de las Univerisdades de Dublín, Cambridge y Cape Town, fue consultor principal de asuntos universitarios en el Banc Mundial, director de la escuela de relaciones internacionales en el Universidad de Estados Unidos (Alliant) y presidente del Consejo de Posgrados en la Universidad Anáhuac del Sur. Autor de doce libros y muchos articulos, ha hecho proyectos de desarrollo internacional desde El Salvador hasta Papua en indonesia. Profesor extraordinario en la UNAM, escribe de manera regular para las revistas “Casa de Tiempo” y “AAPAUNAM”, y para “La Voz del Arabe” es principlamente redactor en la sección de ECONOMÍA.
La Voz del Árabe (LVÁ) – ECONOMÍA – Cd. de México, 25 de julio del 2017